您所在的位置：三峡红叶 >> 统筹城乡综合配套改革 >> 我县统筹城乡发展的困惑及对策思考
统筹城乡发展，是加快巫山经济社会发展的一个历史性机遇，是新形势下解决“三农”问题、改变农村面貌的根本途径。7月下旬以来，县统筹城乡综合配套改革办公室先后深入福田、大昌、官阳、平河、龙井、两坪、官渡、铜鼓、庙宇等乡镇，针对农村人口转移、土地流转、户籍制度改革、产业发展、社会事业以及政府职能转变等重点内容，开展了深入细致的走访、座谈、调研活动，在领略到发展机遇的同时，更感受到了不少困惑。
一、我县统筹城乡发展存在的突出问题
（一）统筹能力严重不足
1、经济基础薄弱。经济总量小，2006年国民经济总量为22.7亿元，人均GDP位于全市第40位（含高新区和经开区），仅比巫溪和酉阳好。工业基础薄弱、结构单一、竞争力弱，工业经济总量在三产业经济结构比重中偏低，仅占经济总量的20%。城市经济发展相对滞后，自身财力较弱，县城对于乡镇而言，没有较强带动力的支柱产业和支撑农村社会发展的经济基础。在社会资金上，民间闲散资金大部分投资基金、股票、房产市场，投资产业和基础设施的极少，县内资金向县外流失较为严重。总体来看，经济基础薄弱导致我县在统筹城乡发展上缺乏足够的财力支撑，严重制约了经济社会发展，难以达到工业反哺农业、城市带动农村的发展要求。
2、基础设施条件差。基础设施严重落后，与经济发展的需求不相匹配，是制约城乡统筹发展的瓶颈。从水利建设来看，全县至今无一中型水库，现有10座小型水库多为病险水库，有效灌溉面积不足农田的10%；还有三分之一的地方连人畜饮水尚未得到根本解决。从公路和通达情况看，全县等级公路密度只有
3、农村产业结构单一。我县农村产业结构比较单一，主要来源于第一产业，二、三产业占农民收入的比重较小（2006年我县三次产业比为32：20：48）。农产品技术含量低，附加值不高，农副产品大多以原料出售为主。从农民的经济类型看，全县农村经济结构为典型的“粮（烟）+猪”二元型经济结构。从农产品看，粮食仍然是玉米、红苕、洋芋三大砣为主。退耕还林后，粮食总量减少，只能保持自给自足的水平，退耕面积较大的乡镇，人均粮食仅在350斤左右。经济作物以烤烟、蚕桑、林果为主（新发展的双孢菇产业要以挥经济效益尚需一个过程）；畜牧产品以毛猪为主，绝大部分属于自食，喂养商品猪规模不大，外销量小。除烤烟外，其他农产品由于产业化程度低，没有形成一定的规模。林果生产仅柑桔有一定规模，但质量和数量一般，给果农带来的收益也不多。
4、公共服务严重滞后。社会事业发展相对滞后。我县教育、医疗卫生、文化、通讯信息、广播电视等农村社会事业的投入相对不足。农村教师队伍素质参差不齐，优秀教师流失严重，不少边远贫困乡村教育问题十分突出，教育资源有待整合。如官阳镇老荫村，一个村有3个校点，在校学生最多的有10余人，最少的一所仅有3人。农村公共卫生网络不够健全，乡镇卫生院运转困难，村级卫生站有名无实。乡镇基本上没有什么文化设施，也难以开展群众性文化体育活动，乡镇文化站大多只管一下广播电视，农村文化事业较为落后。
5、社会保障体系不健全。县城已初步建立了比较完善的社会保障体系，养老、医疗、失业、工伤、生育、低保等社会保障体系已经带给了市民实惠；而农村社会保障基本上还不成体系，除了部分乡镇开展了低保和农村医疗合作保险外，其他社会保障体系基本上没有建立起来。
6、城乡收入差距大。城乡二元结构导制我县城乡差距逐步拉大。由于县内自身条件差，在基础设施、资金投入等方面，近年来，县上工作重心在移民和新城搬迁上，对农村投入不足，影响了农村经济发展，致使城乡收入差距大。在城镇和农村人均收入上，2006年我县城镇居民人均可支配收入为8672元，人均消费性支出为6415元；农村居民人均纯收入仅为2145元，人均消费性支出仅为1885元。
（二）人为因素影响发展
1、对统筹城乡认识不足。统筹城乡发展是一项全新的工作，但我县有少数乡镇没有认识到统筹城乡发展的重要性和必要性，个别干部认为，统筹城乡发展就是城市要给予农村更多的支持，“等靠要”思想严重，对如何抓住机遇，利用资源优势加快自身发展，则考虑得不多。少数县级部门则把统筹城乡发展理解为就是要对农村给予物质和资金上的支持，而没有从城乡互动、加快发展的角度去认识，缺乏全局性的通盘考虑和战略上的总体规划。
2、农民综合素质不高。统筹城乡发展尤其要引导农村居民突破传统的小农经济观念，具有现代化的科技文化素质、开放性的思维意识、市场化的竞争观念。目前，我县农民的科技文化水平普遍较低，文盲、半文盲还占相当大的比重，初中毕业升学率仅为56.2%，高中在校生万人比为78。农民的市场观念淡薄，现代农业生产理念不易接受，农业科技实用技术掌握程度较低，耕作方式传统老化，新技术、新品种推广缓慢。农民商品意识不强，农业产业结构调整难度大，导致农村产业结构矛盾突出，效益不高。
3、干部思想观念陈旧。统筹城乡发展首先是要干部带头抓机遇谋发展，要进一步解放思想，破除干部的旧思想、旧观念。县上开展解放思想大讨论活动后，收到了一定的效果。但还有少数干部思想观念陈旧，不思进取、思想懒惰，不强学习、精神不振，不善开拓、因循守旧，不甘奉献、遇事抱怨，不顾大局、各行其是，缺乏干事创业的激情、敢想敢闯的勇气。
（三）管理体制阻碍发展
1、城乡职能错位。县级部门和乡镇管理职能不顺畅， “上有千条线，下面一针穿”。县级部门特别是执法部门有权无责，乡镇则是有责无权，从而把乡镇捆绑在具体事务上，忽视了服务农村经济发展的职责。如交通安全，乡镇对运行车辆没有执法权力，对违章车辆也没有处罚权力，却要承担辖区内交通安全的重责，交通安全对年终考核实行一票否决制等等。
2、服务机构不全。农村税费改革以来，农民负担进一步得到减轻，但乡镇基层政府职能转换却没有跟上农村经济发展的要求。调查的情况显示，乡镇政府财政入不敷出，村级收入基本上为零，基层组织运转困难，农村基础设施建设和农业服务体系建设纯属空谈。乡镇行政区划调整之后，工商、公安、税务、司法、国土、城建等派出机构不健全，一个站所要管理几个乡镇的事务。个别乡镇农业技术站有名无实，根本无法履行农业技术推广和指导的职责。
3、条块分割严重。行政管理体制城乡分割,现有的管理模式逐步形成了“农口管农、工口管城”的管理格局。导致城乡规划难以有机衔接和协调一致。公共财政的投入太分散，县级部门在投入上沟通协调不足，各类资金难以集中打捆使用，资金发挥不出综合效益，导致重复建设。
4、户籍管理制度缺陷。我国现行的“农业人口”、“非农业人口”分别管理以及行政审批的户籍制度，把人口与土地、人口与地方组织的关系固定化，严重障碍了人口转移，成为统筹城乡发展的重要障碍。同时，这种户籍制度人为地分出了两种人，户口不同，待遇就不同，农业人口在子女入学、就医等方面障碍重重，让农民难以真正享受市民的同等待遇。
5、土地管理制度不完善。《土地管理法》和《农村土地承包法》在制度制定上，实行农村与城市、农业与工业用地分别治理，没有形成统一协调的土地市场，农村土地不能进入土地市场，国家在工业化、城市化进程中严重侵蚀农民土地利益。此外，土地流转制度不完善，盘活土地存在诸多政策障碍。
二、统筹城乡发展的对策建议
（一）统筹城乡发展规划
1、理清总体思路，明确发展方向。统筹城乡发展，应以科学发展观为指导，立足县情，围绕加快城乡一体化进程、以完善城乡总体规划为先导，以建立统筹城乡发展新机制为切入点，以盘活农村土地资源、改革投融资体制为突破口，以做大做强城市经济，加快农村人口转移和劳动力转移为载体，早日形成“体制统一、规划统筹、资源共享、利益共得”的城乡一体化新格局。力争通过10年左右的努力，基本建立起城乡统筹发展的体制机制，构筑起城乡一体化的城镇体系和社会保障体系，基本形成城乡一体化的设施形态、生态环境和社会文明。当前工作重点是选择一至二个基础条件较好的乡镇开展统筹城乡综合配套改革试点工作，从农村人口转移、农村土地流转、户籍管理制度改革等方面入手，积极寻求统筹城乡综合配套改革的突破口。
2、建立总体规划，认真贯彻落实。按照“立足县情，大胆创新、统筹规划，跨越发展”的原则，坚持以“夯实基础、加快发展”为目标，编制高起点、全方位的统筹城乡发展总体规划，对现有的各类规划进行整合修编，统一规划口径，做到近期、中期、长期规划环环相扣。特别是市政建设、基础设施、产业发展、社会事业和社会保障等规划，要站在统筹城乡发展的同一平台上，做好相互衔接。对经过全面论证后制定的规划，要持之以恒地贯彻落实，不能朝令夕改，频繁调整。同时要打破或调整县内行政区划，为统筹全县产业布局开辟了新的发展空间。合理划分城镇和农村的产业带，用经营城市的办法促进城乡协调发展，使城乡资源配置和产业布局更加科学和有效。
（二）整合资源，夯实基础
1、加快城乡基础设施建设。进一步抓好基础设施建设，积极创造良好的人居环境和发展环境。加大对基础设施建设的投入力度，初步形成城乡基础设施一体化格局。县级部门和乡镇要明确基础设施建设的投入导向，以交通建设为重点，逐步改善城乡基础条件，增强全县经济发展后劲。积极探索“以奖代补”的农村基础设施建设新途径，对农村改善基础设施建设，给予适当补助，通过激发农民建设热情，进一步夯实发展基础。
2、加快社会事业发展。加大对教育事业的投入，整合资源，着力构建公平、公正的受教育体系。完善义务教育经费保障机制，深化教育管理与评价制度改革，提高教育质量与办学效益。加强乡镇卫生院、村（社区）卫生室规范化建设，进一步完善新型农村合作医疗、农村贫困人口医疗救助、全民医疗保障制度。逐步改善财政供养体系，实现城乡卫生资源公平分享和人人享有基本卫生保健目标，推进公共卫生均衡发展。加强县城和中心城镇重大文化体育基础设施建设，带动农村文化产业发展。逐步建立起设施完备的县、乡、村三级公共文化服务体系。努力活跃农村文化生活，营造科学、健康、文明的社会文化氛围。
3、健全和完善社会保障体系。加快建立健全农村社会保障体系，逐步提高农村社会保障和国家救助水平。优化整合医疗资源，逐步健全和完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。拓宽农村低保的覆盖面，对凡具有本县户口、家庭收入低于全县农村最低生活保障的农民均应纳入最低生活保障范围。继续完善农村养老保险制度，加强农村社会福利救济工作，改善农村弱势群体的生存状况。搭建农民就业培训平台，畅通农村劳动力资源调蓄和信息共享的渠道，逐步建立城乡统筹的就业体系。
（三）突出重点，壮大实力
着眼增强县域经济实力，立足县域资源优势，以农业产业为基础、以大力发展工业为抓手，不断优化产业布局，加快产业发展，进一步壮大县域经济实力，增强以工哺农、以城带乡的能力，逐步形成现代农业、工业、旅游服务业有机结合、相互促进、联动发展的格局。
1、农业：在稳定粮食生产的基础上，加快以高山烤烟、中山蚕桑和低山双孢菇为主的生态农业产业带建设。稳步发展畜牧、中药材、柑桔、茶叶、魔芋、油橄榄等特色产业。推动农业产业化规模化经营，大力推进农村经济结构战略性调整,实现传统农业逐步向绿色现代农业转变。
2、工业：牢固树立“工业强县、工业富县”战略思想，不断改善和优化投资环境，加大招商引资力度，鼓励和支持民间资本投资工业，着力培育壮大煤炭、铁矿、电力、制造、建材、农副产品加工六大支柱产业。
3、旅游业。依托我县特有的旅游资源优势，进一步发挥小三峡、小小三峡自然风光，高塘观、大昌古镇人文风光，龙骨坡和大溪远古文化等旅游资源优势，努力打造长江三峡国际黄金旅游带、渝东北特色生态金三角旅游带，实现旅游产业由“门票经济”向“产业经济”转变。
（四）强化培训，提高素质
1、抓好职业技术培训。大力发展职业技术教育，培养有文化、有能力、懂技术的新型农民；着力发展农村成人教育，努力构建较完善的农民培训体系，整合和优化各级各类培训资源。抓好乡镇成教中心和农业广播电视教育网络建设，加大对两大体系的扶持力度，有计划、有步骤地把农民技术培训班办到村组，让农民就近就地培训学习。进一步完善农业推广体系建设，促进农业培训与推广体系的有机协调发展，使它们真正地成为农民培训的主力军。有关职能部门要积极配合和参与，整合教育培训资源，走农科教结合之路，使农村、农民教育培训体系日臻完善。
2、抓好干部培训教育。从提高干部综合素质和转变干部思想观念入手，以提高学习能力、实践能力和创新能力为重点，加大对知识更新和相关能力的培训力度。在思想观念上，要帮助干部树立科学的发展观和正确的政绩观，树立“三种意识”（忧患意识、公仆意识、节约意识）和“自强不息、开拓开放”的人文精神。在业务知识上，要着重加强实用科学技术知识、WTO知识、市场经济知识、法律知识、公共管理知识等的教育培训。
（五）理顺体制，深化改革
1、推进行政管理体制改革。加快行政管理体制改革，探索建立统筹城乡发展的政府权责机制。强化政府经济调节、执法监管、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批，整合部分部门派驻乡镇工作机构的行政资源，减少管理层次。加强乡镇行政服务执法力量，下放县安全执法等行政管理权限，逐步建立一条城乡统管、勤政高效的行政管理体制。加强基层组织建设，着力推进社区自治和村民自治，进一步构建党组织领导下充满活力的村民自治体系。
2、深化户籍管理制度改革。适应经济发展、人口转移、布局调整的总体趋势，改革现行户籍管理制度，探索建立城乡一体的户籍登记管理制度，以身份证取代属地户籍管理，统一登记为“居民户口”。进一步放宽农民工进入县内城镇条件，取消附加在户籍制度上的非户籍功能，切实解决人户分离问题，促进农村人口有序自由流动。畅通人口迁徙的效率途径，建立起城乡统一、迁徙自由、以身份证管理为主的新户籍管理制度。
3、深化土地流转制度改革。进一步推进农村土地流转机制改革，建立符合我县县情的农村土地流转制度，在“自愿、依法、有偿”基础上，大力培育农村土地流转市场，成立乡、村两级土地流转(托管)中心。探索建立“资产入股、量化到人、合股经营、按股分红”等土地流转新机制，推动土地经营流转，实现产业项目集约化、规模化经营。采取按拆迁安置补偿办法退还宅基地,或用退还宅基地为其购买养老保险、提供廉租房或购房补贴的办法，积极探索实施以土地换社保、作价折资、租赁等方式，逐步建立土地流转和社会保障制度相结合的新模式。建立城乡建设用地异地占补平衡和增值收益分配机制，积极探索土地进入交易市场的制度，允许农民将自己的承包地和宅基地进入市场交易。组建县级农村土地承包纠纷仲裁机构，妥善处理土地承包和土地承包经营权流转纠纷。
4、加快农村人口转移。加快农村人口转移是解决农村贫困现状、加快农村经济发展水平、改善农村居民生活水平的有效途径。实施易地扶贫搬迁是实行农村人口转移，解决贫困问题最有效的办法。近年来，发计委、扶贫办、财政局等单位不断投入资金，对边远艰苦地区的实施易地扶贫搬迁一直在不停地进行。但现在迁移人口速度太慢，规模太小。例如：巫山县易地扶贫搬迁从2001年开始，每年从边远高寒地区迁出的人口不足百户，对于全县来说无异于杯水车薪。此外，迁移地点大都限于农村地区，很少一步到位进入城市，成为城市居民。因此，结合近年来实施搬迁的成功经验，我县应当结合农村劳务输出和推进城镇化进程的步伐，通过梯次扶贫迁移减少农村贫困人口。从2007年起，以每年1000到3000人左右的速度，争取在2012年之前，将农村贫困人口的大部分转移进入县城或中心镇居住，从事二、三产业，基本消灭农村贫困现象。
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